Prin HCL nr. 493/2014[1] a fost aprobată documentația „Actualizare Plan Urbanistic General al Municipiului Cluj-Napoca” și Regulamentul Local de Urbanism[2] aferent (în continuare denumite „PUG” și „RLU”).
Subsecvent HCL nr. 493/2014, au fost adoptate alte hotărâri ce modificau în mod punctul conținutul documentației de urbanism. Prezentele considerații vizează trei ipoteze de nelegalitate a reglementărilor normative locale adoptate în legătură cu PUG mun. Cluj-Napoca.
Nelegalitatea constatată a reglementărilor privind lucrările de utilitate publică. Încălcarea dreptului de proprietate privată prin RLU
Articolul 25 al RLU aferent PUG, referitor la lucrările de utilitate publică, a avut până la momentul adoptării HCL nr. 737/2017, următorul conținut:
(1) Autorizarea executării altor construcţii pe terenuri care au fost rezervate în planuri de amenajare a teritoriului sau în Planul Urbanistic General pentru realizarea de lucrări de utilitate publică, este interzisă. Prin lucrări de utilitate publică se înţeleg acele lucrări care sunt definite astfel prin art. 6 din legea 33/1994.
(2) Autorizarea executării lucrărilor de utilitate publică se face pe baza documentaţiei de urbanism sau de amenajare a teritoriului, aprobată conform legii.
(3) Drumurile şi căile de acces care sunt prevăzute astfel în documentaţiile de urbanism vor fi deschise circulaţiei şi accesului publicului indiferent de regimul de proprietate asupra terenului, acestea fiind afectate de o servitute publică.
(4) Suprafeţele de teren grevate prin documentaţiile urbanistice aprobate de o servitute de utilitate publică vor fi transferate în proprietate publică înainte de emiterea Autorizației de Construire.
(5) Sunt drumuri şi / sau căi de acces rezervate accesului privat doar acele suprafeţe care îndeplinesc cumulativ cerinţa de a se afla în proprietatea exclusivă a uneia sau mai multor proprietari persoane private şi de a fi prevăzute în mod expres ca atare în Planurile Urbanistice Zonale.
(6)[3] Pentru imobilele existente, grevate de o servitute de utilitate publică, până la aplicarea acesteia, pot fi autorizate lucrări care nu conduc la amplificarea volumului construcțiilor, cum ar fi: lucrări de întreținere curentă, modificări interioare sau schimbări de destinație, lucrări cu caracter provizoriu: panouri de afișaj, firme și reclame.
Decizia Curții de Apel Cluj nr. 1492/2017 a menținut în întregime Sentința Tribunalului Cluj-Napoca nr. 3504/2016, prin care instanța a dispus eliminarea din RLU aferent PUZ a art. 25 alin. 1, alin. 3 și alin.4.
În esență, reclamanților le-a fost condiționată emiterea autorizației de construire pentru parcela proprie de respectarea obligației instituite prin art. 25 alin. 4 RLU de a transfera suprafața de teren grevată de o servitute publică în proprietatea municipalității. Servitutea era instituită cu scopul de a permite în viitor extinderea străzii limitrofe la o lățime de 16 m. Astfel, reclamanții au solicitat instanței eliminarea din noul PUG a mențiunii existenței unei servituți de utilitate publică care grevează imobilul proprietate proprie, anularea mai multor prevederi din HCL care fundamentau obligația de transfer și obligarea municipalității la emiterea autorizației de construire.
Instanța a apreciat că procedura de instituire a servituții de utilitate publică prin PUG și RLU încalcă în mod grav dreptul de proprietate privată, drept fundamental garantat de art. 44 din Constituția României și art. 1 Protocol 1 din Convenție. În continuare, instanța a reținut că prin desenarea pe planșele PUG a traseului unui viitor drum public pe terenul reclamanților s-a instituit o servitute legală fără respectarea prevederilor Legii nr. 33/1994 și cu nerespectarea art. 44 alin. 3 din Constituție. Instanța de recurs a confirmat soluția și a subliniat că anularea parțială a PUG nu presupune intervenția în viziunea urbanistică a municipalității ci vizează exclusiv sancționarea excesului de putere săvârșit sub forma nerespectării dreptului de proprietate privată.
Astfel, a fost eliminată servitutea de utilitate publică din PUG în ceea ce privește terenul reclamanților, au fost anulate cu efect erga omnes prevederile art. 25 alin. 1, alin. 3 și alin. 4 din RLU de mai sus, precum și altele conexe, și s-a dispus obligarea Primarului la emiterea autorizației de construire.
Nulitatea relativă a donațiilor întemeiate pe prevederile anulate
Noul PUG al mun. Cluj-Napoca a instituit numeroase asemenea servituți de utilitate publică în cadrul planșelor ce trasau viitoarea viziune urbanistică. Implicit, anterior anulării acestor prevederi, mulți dintre proprietarii afectați de asemenea servituți, dacă au dorit emiterea unei autorizații de construire, au procedat la dezmembrarea și transferul parcelei grevate în proprietatea municipalității.
Practica autorităților locale era constantă și, astfel, răspunsul la solicitarea de emitere a autorizației de construire indica obligația de transfer a terenului grevat în proprietatea municipalității prin raportare la art. 25 alin. 4 din RLU (recent eliminat) – exemplu de răspuns: „Se va retrage limita de proprietate astfel încât să i se asigure străzii * lățimea conform PUG aprobat. Astfel terenul necesar pentru regularizare stradă se va trece în domeniul public”.
În acest context, cei interesați să construiască pe propriile terenuri erau constrânși să perfecteze o ofertă autentică de donație având ca obiect parcela grevată de servitutea publică care urma să fie acceptată printr-o hotărâre de consiliu local. Astfel, numeroase parcele au fost transferate în proprietatea unității cu eludarea procedurii de expropriere.
Acest procedeu de transfer al proprietății reclamă o analiză a eventualei anulabilități a tuturor contractelor de donație pentru cauză falsă. Donatorii au avut convingerea că singura posibilitate de a obține dreptul de construire este respectarea normativului local, respectiv art. 25 alin. 4 din RLU. Prin hotărârile de mai sus instanțele au reținut atât nelegalitatea prevederilor care fundamentau transferul cât și comportamentul abuziv al autorității.
Constatarea pe cale judiciară a nelegalității reglementărilor locale care fundamentau comportamentul abuziv al municipalității confirmă incidența cauzei false în cazul acestor contracte de donație. Condiționarea aprobării procesului investițional de efectuarea donației determină lipsa cauzei contractului de donație în sensul art. 1236 alin. 1 din Codul civil. Contractul de donație a fost un simplu mijloc de a eluda aplicarea normelor legale imperative privind exproprierea (art. 44 alin. 3 din Constituție[4]) sau cele privind declararea utilității publice (art. 7 alin. 1 din Legea nr. 33/1994[5]).
Lipsa cauzei include și ipoteza în care cauza este falsă, respectiv când partea s-a aflat într-o eroare esențială și scuzabilă asupra existenței cauzei, adică asupra motivului care a determinat-o să încheie actul juridic. În situația cauzei false, nulitatea relativă a actului juridic va interveni dacă sunt îndeplinite condițiile de la eroare viciu de consimțământ. În situația dată eroarea este i)esențială întrucât în absența condiționării impuse de municipalitate donația nu s-ar fi perfectat și ii)scuzabilă întrucât prevederile normative ce fundamentau condiționarea se bucurau la momentul donației de prezumția de legalitate.
Astfel, fiecare dintre cei care au fost parte într-un astfel de contract de donație ar avea posibilitatea să ceară declararea nulității relative a actului juridic cu efectul repunerii părților în situația anterioară, respectiv înapoierea parcelelor donate în proprietatea cetățenilor și restituirea cheltuielilor ocazionate. Toate acestea, desigur, în limitele impuse de termenul de prescripție. Raționamentul se poate extinde și în privința cazurilor în care transferul de proprietate a avut loc în baza renunțării la dreptul de proprietate conform art. 889 C. civ..
Nelegalitatea neconstatată a noilor reglementări privind lucrările de utilitate publică. Privare de proprietate contrară art. 1 Protocol 1 la Convenție prin RLU aferent PUG
Ca urmare a constatării nelegalității prevederii arătate din art. 25 RLU de către instanță, Consiliul Local Cluj a fost nevoit să revizuiască normativul local în acord cu respectarea dreptului de proprietate privată. Astfel, prin HCL nr. 737 din 18.07.2017 a fost modificat conținutul art. 25 din RLU după cum urmează:
- Emiterea Autorizației de construire pentru alte lucrări decât cele de utilitate publică, pe terenurile afectate de o servitute de utilitate publică, conform Planșei 3.2. Reglementări Urbanistice – Unități Teritoriale de Referință, este interzisă.
- Prin excepție de la alin. (1), pentru imobilele existente grevate de o servitute de utilitate publică, până la aplicarea acesteia, pot fi autorizate lucrări care nu conduc la amplificarea volumului construcțiilor, cum ar fi: lucrări de întreținere curentă, modificări interioare sau schimbări de destinație, lucrări cu caracter provizoriu: panouri de afișaj, firme și reclame.
- Suprafețele de teren grevate de servituți de utilitate publică vor fi dezmembrate din parcelele inițiale și înscrise în CF cu destinația de teren rezervat pentru servitute de utilitate publică.
- Emiterea autorizației de construire pentru parcelele rezultate în urma dezmembrărilor terenului afectat de servitutea de utilitate publică și înscris în CF cu această destinație va fi făcută cu respectarea art. 27 din Regulamentul P.U.G.
- La cererea proprietarilor, suprafața afectată de servitutea de utilitate publică va putea trece cu titlu gratuit în proprietate publică, caz în care suprafața de referință pentru calculul POT și CUT va fi suprafața totală a parcelei inițiale + jumătate din suprafața trecută în proprietate publică. Prevedere e aplicabilă numai în Unitățile Teritoriale de Referință pentru care acest fapt e menționat în mod expres în RLU aferent acestora.
Conform noii reglementări, emiterea autorizației de construire nu va mai fi condiționată de transferul propriu-zis de proprietate ci de o anume procedură de „rezervare a terenului pentru servitute de utilitate publică.” Astfel, dreptul la o despăgubire „dreaptă” în cazul unei viitoare exproprieri este aparent recunoscut, dar momentul nu este „prealabil”, ci devansat la o dată viitoare, nedefinită, timp în care atributul folosinței este parțial indisponibilizat.
Subliniem că, inclusiv prin sentința anterior amintită, instanța a criticat utilizarea în cadrul formei inițiale a art. 25 alin. 1 din RLU a noțiunii de „rezervare a imobilului” ca fiind un termen lipsit de orice fel de bază legală, procedura încălcând în mod grav dreptul de proprietate privată.
Cu toate acestea, critica instanței nu a împiedicat autoritățile locale să instituie în sarcina cetățenilor o obligație de „rezervare” a terenului, respectiv de indisponibilizare parțială a folosinței pe perioadă nedeterminată, sub forma interdicției de a construi.
Desigur, se poate argumenta că noua procedură nu presupune o expropriere per se întrucât nu avem de-a face cu o preluare completă și definitivă a bunului și, similar, nici o expropriere de fapt întrucât substanța dreptului nu a fost afectată într-o asemenea măsură încât să conducă la dispariția acestuia[6]. Astfel, ingerința în dreptul de proprietate privată se impune a fi analizată din prisma dispozițiilor par. 2 a art. 1 Protocol 1 la Convenție potrivit cărora: „Dispozițiile precedente nu aduc atingere dreptului statelor de a adopta legile pe care le consideră necesare pentru a reglementa folosința bunurilor conform interesului general sau pentru a asigura plata impozitelor ori a altor contribuții, sau a amenzilor.”
Pornim de la premisa că art. 25 alin. 3 raportat la alin. 1 al RLU reglementează folosința bunurilor imobile sub forma interdicției de a construi și nu prevede o privare propriu-zisă de proprietate. Totuși, posibilitatea de a reglementa exercitarea dreptului de folosință în conformitate cu interesul general trebuie interpretată în lumina principiului consacrat de norma generală instituit de par. 1 teza I a art. 1 Protocol 1 la Convenție, potrivit căreia „orice persoană fizică sau juridică are dreptul la respectarea bunurilor sale.” Implicit, conformarea cu condițiile cuprinse în par. 2 implică parcurgerea testului legalității, scopului legitim și a proporționalității ingerinței.[7] Acceptăm că ralierea la standardele Convenției nu reclamă existența unei indemnizații în cazul în care limitarea dreptului de proprietate îmbracă forma reglementării folosinței.
Deși ingerința în discuție vizează un scop legitim, respectiv dezvoltarea urbanistică armonioasă a orașului, aspect în privința căruia municipalitatea are o marjă largă de apreciere[8], prevederile analizate nu îndeplinesc exigențele de legalitate și proporționalitate. Legalitatea presupune ca ingerința să fie prevăzută de o lege în sensul Convenției, iar legea trebuie să fie accesibilă, precisă și previzibilă. Suplimentar, ingerința trebuie să respecte raportul rezonabil de proporționalitate între mijloacele folosite și scopul urmărit. Desigur, inexistența unei indemnizații drept contrapartidă a ingerinței ridică standardul proporționalității.
Reglementarea, în forma dată, nu respectă exigențele impuse de testul legalității și proporționalității. Declararea utilității publice nu respectă procedura prevăzută de art. 7 din Legea nr. 33/1994, iar dispozițiile nu sunt precise și previzibile. Procesul de „rezervare a terenurilor” nu are niciun temei legal și creează o stare de incertitudine cu privire la situația juridică a terenurilor. Nu se cunoaște dacă la finalul perioadei de „rezervare” urmează o procedură de expropriere și nici nu există mijloace de a reactualiza oportunitatea „rezervării” la intervale rezonabile de timp[9]. Suplimentar, indisponibilizarea este instituită pe o perioadă nedeterminată, sporind starea de incertitudine pentru proprietari. Toate acestea sunt dublate de inexistența unui mecanism de solicitare de despăgubiri. Incertitudinea generată de mecanismul de „rezervare” instituie o sarcină excesivă pentru proprietari, cu încălcarea proporționalității între scopul legitim și mijloacele utilizate.
În aceste condiții, prevederile revizuite sunt supuse din nou cenzurii instanței de contencios administrativ, în scopul restabilirii echilibrului între interesul privat și cel public.
Nelegalitatea art. 3 din HCL nr. 493/2014 și a prevederilor conexe din RLU. Nerespectarea ierarhiei actelor normative
Prin art. 3 al aceleiași HCL nr. 493/22.12.2014 s-a stabilit că ”perioada de valabilitate a studiilor de urbanism aprobate anterior prezentei hotărâri, va fi de 18 luni, de la data aprobării documentației „Actualizare Plan Urbanistic General al municipiului Cluj-Napoca” și a Regulamentului Local de Urbanism aferent, interval în care vor fi depuse documentațiile complete, conform prevederilor legale, pentru eliberarea autorizațiilor de construire.”
Astfel, art. 3 din HCL nr. 493/2004 limitează în timp perioada de valabilitate a documentațiilor de urbanism aprobate anterior 22.12.2014 până la 22.06.2016 și impune ca orice cerere de emitere a autorizației de construire întemeiată pe vechile documentații să fie completă până la acel ultim moment. Dispoziția în discuție exclude posibilitatea ca o documentație de urbanism să își extindă valabilitatea ulterior 22.06.2016, inclusiv pentru investițiile pentru care a fost emis certificat de urbanism în perioada în care documentația încă era valabilă.
În încercarea de a extinde aplicabilitatea prevederilor noului PUG prin limitarea în timp a aplicabilității vechilor documentații de urbanism, inițiatorii HCL nr. 493/2014 au derogat de la prevederile imperative ale Legii nr. 350/2001 care prevăd clar că o documentație de urbanism își extinde valabilitatea de drept pentru investițiile inițiate (certificate de urbanism emise), cât timp o documentație era încă în vigoare, până la momentul finalizării construcțiilor.
În acest sens, potrivit art. 56 alin. 5 din Legea nr. 350/2001, „Valabilitatea prevederilor documentațiilor de amenajarea teritoriului şi urbanism se extinde de drept pentru acele investiții care au început în timpul perioadei de valabilitate, până la finalizarea acestora.” În continuare, Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 350/2001 (aprobate prin Ordinul MDRAP nr. 233/2016) prevăd pentru art. 56 alin. 5 din Lege că „valabilitatea prevederilor documentaţiilor de amenajare a teritoriului şi urbanism se extinde de drept pentru acele investiţii care au început în timpul perioadei de valabilitate, respectiv a fost demarat procesul de autorizare şi/sau executare a lucrărilor de construcţii, până la finalizarea acestora.” Conform art. 21 din Legea nr. 50/1991 „Procedura de autorizare a executării lucrărilor de construcţii începe odată cu depunerea cererii pentru emiterea certificatului de urbanism în scopul obţinerii, ca act final, a autorizaţiei de construire”.
Este limpede astfel că odată emis certificatul de urbanism, procesul de autorizare și, implicit, cel investițional este deja început. Pe cale de interpretare, putem concluziona că în accepțiunea Legii nr. 350/2001, odată emis certificatul de urbanism, documentația de urbanism în vigoare în baza căreia a fost emis certificatul își menține de drept valabilitatea până la momentul finalizării construcțiilor.
De altfel, rațiunea de a menține valabilitatea unei documentații de urbanism până la momentul finalizării construirii rezidă din simpla protecție care se impune a fi acordată investitorului împotriva arbitrariului autorității publice locale constând în modificarea regulilor de urbanism. Este limpede că odată demarat procesul investițional prin aprobarea certificatului de urbanism de către autoritatea locală, beneficiarul are speranța legitimă că își va pune în valoare investiția și își va valorifica atributul folosinței ce compune dreptul de proprietate asupra imobilului teren.
În concluzie, art. 3 din HCL nr. 493/22.12.2014 și prevederile conexe din RLU aferent PUG sunt nelegale întrucât încalcă principiul ierarhiei actelor normative instituit de art. 4 și art. 82 din Legea nr. 24/2000, prin derogarea de la regulile de forță superioară privind valabilitatea în timp a documentațiilor de urbanism. Aceste prevederi au făcut deja obiectul sesizării instanței de contencios administrativ cu scopul constatării erga omnes a nelegalității. Importanța cenzurării acestor prevederi se impune împotriva comportamentului abuziv al municipalității care a eliberat, anterior 22.06.2012, numeroase certificate de urbanism bazate pe vechile documentații urbanistice, cu termen de valabilitate de 12 luni, și pentru care a refuzat emiterea autorizației de construire ulterior acestui termen.
[1]https://www.primariaclujnapoca.ro/userfiles/files/493(3).PDF
[2]https://www.primariaclujnapoca.ro/userfiles/files/20150105pug/piese_scrise/RLU/Regulament%20Local%20de%20Urbanism_Cluj-Napoca.pdf
[3] Alineat introdus prin adoptarea HCL nr. 730/2016
[4] „Nimeni nu poate fi expropriat decât pentru cauză de utilitate publică, stabilită potrivit legii, cu dreaptă şi prealabilă despăgubire.”
[5] „Utilitatea publică se declară de către Guvern pentru lucrările de interes naţional şi de către consiliile judeţene şi Consiliul General al Municipiului Bucureşti pentru lucrările de interes local.”
[6] A se vedea în acest sens, ECHR, 23 septembrie 1982, Sporrong and Lönnroth v. Sweden, par. 63
[7] A se vedea ECHR, 29 noiembrie 1991, Case of Pine Valley Developments LTD and Others v. Ireland, par. 57-58
[8] Sporrong and Lönnroth v. Sweden, par. 69
[9] Ibidem, par. 70
Articol publicat inițial pe platforma juridice.ro.