RELEVANȚA CAZULUI
Refuzul nejustificat de a soluționa o cerere este în mod expres reglementat de dispozițiile Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ ca fiind exprimarea explicită, cu exces de putere, a voinței de a nu rezolva cererea unei persoane. Aceeași lege prevede că este asimilat refuzului nejustificat și nepunerea în executare a actului administrativ emis ca urmare a soluționării favorabile a cererii sau, după caz, a plângerii prealabile.
Refuzul autorității publice nu îmbracă exclusiv forma exprimării explicite de a nu soluționa cererea unei persoane, ci poate fi concretizat inclusiv într-o conduită aparent legală, cum ar fi abținerea de la vot. În aceste cazuri, este necesară analiza caracterului excesiv al puterii cu care acționează autoritatea publică atunci când este investită de către particular cu soluționarea unei cereri și solicitarea concursului instanței de judecată în vederea înlăturării impedimentului reprezentat de un refuz implicit al autorității.
SINTEZA STĂRII DE FAPT ȘI SUSȚINEREA CAZULUI ÎN FAȚA INSTANȚEI DE FOND
Prin cererea de chemare în judecată formulată împotriva Consiliului Local și a Municipiului, reclamantul a solicitat obligarea Consiliului Local la aprobarea proiectului de hotărâre privind aprobarea Planului Urbanistic Zonal (PUZ) în vederea construirii a 3 blocuri de locuințe colective D+P+2E, împrejmuire și amenajări exterioare.
În subsidiar, reclamantul a solicitat obligarea pârâtului la exercitarea motivată a votului cu privire la proiectul de hotărâre.
În motivarea acțiunii, reclamantul a arătat că acesta, împreună cu soția sa, sunt proprietarii terenului în discuție și doresc să demareze un proiect de investiție. Reclamantul a solicitat și obținut în acest sens Certificatul de urbanism în scopul elaborării documentației PUZ pentru proiect. În cuprinsul său, s-a arătat că acesta poate fi folosit în scopul solicitat, fiind menționate toate avizele, acordurile și studiile necesare pentru aprobarea Planului Urbanistic Zonal. Având în vedere mențiunile cuprinse în certificatul de urbanism a procedat la elaborarea documentației fiind obținute toate avizele, acordurile și studiile impuse prin certificat.
Cu ocazia ședinței Consiliului Local s-au prezentat mai mulți cetățeni care și-au exprimat dezacordul față de aprobarea acestui proiect, susținând că Planul Urbanistic Zonal propus ar crea premisele dezvoltării unor zone cu blocuri în interiorul unui cartier de case, că prin construirea acestora ar crește gradul de aglomerare al zonei, inclusiv din perspectiva traficului și că rețeaua de canalizare existentă nu ar face față la o asemenea investiție. În aceste condiții, din cei 18 consilieri prezenți (19 fiind numărul total) toți 18 s-au abținut de Ia vot, proiectul fiind respins pentru acest motiv.
Apreciind că maniera în care consilierii și-au exprimat votul, abținându-se în mod nejustificat de Ia vot, este una nelegală reclamantul a solicitat prin formularea unei plângeri să se constate refuzul nejustificat și, în consecință, să se procedeze la repunerea proiectului pe ordinea de zi în următoarea ședință a Consiliului Local.
În acest fel, proiectul a fost din nou supus votului, fiind și de data aceasta prezenți cetățenii nemulțumiți de proiect. Similar, proiectul a fost respins, din 17 consilieri prezenți, 7 voturi fiind în favoarea aprobării, restul de 10 fiind abțineri. Față de refuzul nejustificat de a vota proiectul, reclamantul a formulat o nouă plângere prin care a solicitat din nou să se constate caracterul nejustificat al abținerilor exprimate cu ocazia acestei ședințe și totodată să se dispună repunerea proiectului pe ordinea de zi a următoarei ședințe ordinare.
La solicitarea sa, proiectul a fost repus pe ordinea de zi a ședinței Consiliului Local. De data aceasta, în considerarea propunerii de a urma procedura votului secret, proiectul a fost respins cu 9 voturi pentru, 3 împotrivă și 7 abțineri, fiind prezenți toți cei 19 consilieri.
Reclamantul a solicitat Comisiei Tehnice de amenajare a Teritoriului și de Urbanism a Municipiului o poziție scrisă cu privire la refuzul de adoptare a hotărârii de consiliu local pentru aprobarea documentației respinse. Prin adresa primită nu s-a oferit reclamantului un răspuns lămuritor, ci doar s-a anexat procesul-verbal al ședinței de consiliu, sugerându-se că acesta ar trebui să înlăture orice nelămurire.
Reclamantul a susținut că refuzul consilierilor de a-și exercita dreptul la vot este unul abuziv. Aceasta cu atât mai mult cu cât reclamantul a arătat în repetate rânduri că susținerile cetățenilor nemulțumiți sunt neîntemeiate. Prin întâmpinarea formulată, Consiliul Local a solicitat respingerea ca neîntemeiată a acțiunii formulate de reclamant, fără însă a dezvolta critici punctuale care să fundamenteze soluția de respingere a cererii introductive, afirmând doar că pretențiile reclamantului sunt nefondate.
SOLUȚIA INSTANȚEI DE FOND
Prin sentința pronunțată în cauză, instanța de fond a admis în parte cererea de chemare în judecată, în sensul obligării Consiliului Local la analizarea documentației de urbanism pentru emiterea Planului Urbanistic Zonal (PUZ) întocmită de către reclamant și emiterea unei hotărâri motivate în acest sens.
Pentru a pronunța această soluție, instanța de fond a reținut că deși proiectul reclamantului a fost înaintat către Consiliul Local în mai multe rânduri, în concret, nu s-a emis nicio hotărâre, totuși proiectul fiind considerat respins, deoarece consilierii locali au ales să se abțină, deși, potrivit dispozițiilor Legii nr. 350/2001, Consiliul Local are obligația să emită o hotărâre prin care aprobă sau respinge documentația de amenajare a teritoriului sau urbanism.
Chiar dacă abținerea este o modalitate de exprimare a votului, instanța a constatat că prin maniera în care și-au exprimat opțiunea de vot consilierii locali nu și-au îndeplinit obligația care le incumbă potrivit Legii nr. 350/2001, respectiv nu au respectat principiile care guvernează administrația publică și au omis să își asume o hotărâre în ceea ce privește solicitarea reclamantului.
Instanța a reținut că, într-adevăr, organul deliberativ va analiza atât chestiuni de legalitate, cât și chestiuni de oportunitate, atunci când trebuie să hotărască dacă se impune sau nu a se adopta o documentație PUZ, însă toate aceste considerente trebuie expuse într-o hotărâre motivată, fie că este în sensul admiterii cererii, fie că este în sensul respingerii sale. Pentru a se putea verifica legalitatea și temeinicia deciziei este esențial să fie emisă o hotărâre de Consiliu local motivată, altfel nici reclamantul și nici instanța nu au cunoștință despre motivele care au determinat respingerea proiectului, pentru a se putea analiza dacă acest refuz este unul întemeiat, dacă documentația era incompletă sau dacă sunt doar chestiuni de oportunitate care au justificat această soluție. În fine, instanța a constatat o abținere generalizată din partea consilierilor locali, care nu a avut loc doar cu ocazia unei ședințe, ci în repetate rânduri – au avut loc până la momentul pronunțării instanței 4 ședințe: 30.01.2020 – toți cei 18 consilieri prezenți s-au abținut, 27.02.2020 – 10 consilieri din cei 17 prezenți s-au abținut, 28.05.2020 – din 19 consilieri prezenți, 9 voturi pentru, 3 împotrivă și 7 abțineri, ceea ce însumează 10 voturi împotrivă, astfel că soluția a fost tot aceea de respingere, însă nu s-a emis hotărâre în acest sens, motiv pentru care instanța a procedat la obligarea Consiliului Local la analizarea documentației de urbanism pentru emiterea Planului Urbanistic Zonal (PUZ) întocmită de către reclamant și la emiterea unei hotărâri motivate.
SUSȚINEREA CAZULUI ÎN FAȚA INSTANȚEI DE RECURS
Împotriva sentinței civile a declarat recurs reclamantul, solicitând în principal casarea în parte a sentinței în sensul admiterii petitului principal al acțiunii, cu consecința obligării Consiliului Local la aprobarea proiectului de hotărâre privind aprobarea Planului de Urbanism Zonal pentru construire 3 blocuri de locuințe colective D+P+2E împrejmuire și amenajări exterioare, iar în subsidiar înlăturarea considerentelor din hotărâre prin care instanța a reținut oportunitatea ca motiv de abținere de la vot a consilierilor și menținerea în rest a soluției, cu cheltuieli de judecată.
Recurentul reclamant a arătat că, în speță, abținerea de la vot a fost folosită ca mijloc de respingere pe fond a cererii acestuia și nu ca metodă de nesoluționare a acesteia. Tocmai de aceea instanța de fond a aplicat în mod greșit prevederile legale atunci când a respins cererea principală de obligare a Consiliului Local la aprobarea proiectului PUZ, aceasta deoarece în cazul de față proiectul, arată recurentul reclamant, a fost analizat, a fost dezbătut și recunoscut ca fiind conform cu legislația aplicabilă. Așadar, cererea a fost analizată și soluționată printr-o soluție de respingere, mascată într-un refuz de soluționare a cererii. În concret, abținerea generalizată a consilierilor de la vot a condus la respingerea pe fond a cererii acestuia.
În continuare, recurentul reclamant a arătat că, ori de câte ori documentațiile propuse spre aprobare nu respectă exigențele legii, acestea trebuie respinse la fel cum ori de câte ori asemenea documentații respectă prevederile legale, acestea trebuie aprobate. În viziunea recurentului reclamant aprecierea discreționară a administrației cu privire la oportunitatea unui proiect care respectă toate exigențele legii trebuie considerată nelegală.
Referitor la opoziția manifestată de unii locuitori din zonă, trebuie observat că potrivit legii, procedura de elaborare și de aprobare a documentațiilor de urbanism prevede obligativitatea consultării populației, însă nu condiționează aprobarea acestora de acordul vecinilor și cu atât mai puțin de acordul celorlalți locuitori din aprobarea unei hotărâri de nu sunt fundamentate pe zonă. Consilierii nu sunt ținuți așadar de opoziția publicului, cu atât mai mult atunci când opozițiile exprimate nu vizează eventuale motive de nelegalitate ale documentației analizate.
Recurentul reclamant arată că abținerea de la vot nu se află la discreția membrului organului deliberativ. Chiar dacă prevederile Codului Administrativ ori ale legislației aplicabile nu limitează situațiile în care consilierii locali s-ar putea abține de la vot, totuși, se poate observa că, din prevederile coroborate ale Codului administrativ rezultă că exercitarea votului în cadrul Consiliului Local este o obligație a consilierilor (o atribuție) și nu un simplu drept. Tocmai de aceea, abținerea de la vot fără a avea la bază un motiv justificat de existența unui conflict de interese trebuie constatată ca fiind excesivă.
CALEA DE ATAC A RECURSULUI
Împotriva sentinței civile au declarat recurs și pârâții, solicitând instanței casarea sentinței, rejudecarea cauzei și respingerea acțiunii ca neîntemeiată.
Aceștia invocă principiul satisfacerii interesului public prevăzut de Codul administrativ, potrivit căruia satisfacerea interesului public este prioritară față de cel individual sau de grup. Recurenții pârâți susțin că acest principiu este aplicat greșit în cauza dedusă judecății, instanța considerând în mod eronat că pârâta avea obligația adoptării unei hotărâri favorabile reclamantului întrucât este vorba de o documentație de urbanism, fără însă a explicita care ar fi interesul privat protejat teoretic de documentația PUZ depusă în dezbatere.
Recurenții pârâți arată că, în speță, interesul public este protejat de Planul Urbanistic General (PUG) care, conform certificatului de urbanism emis reclamantului, nu permite în acea unitate teritorială de referință construirea de locuințe colective, afirmând că instanța a aplicat greșit principiul priorității interesului public față de cel privat. Aplicarea acestui principiu ar fi trebuit sa conducă, în viziunea recurenților pârâți, la respingerea acțiunii si nicidecum la admiterea ei.
În continuare, recurenții pârâți arată că o altă normă de drept material încălcată de către instanță și care constituie motiv de nelegalitate apt sa atragă casarea sentinței este prevederea din Codul administrativ care stabilește modalitatea de adoptare a hotărârilor consiliului local, normă pe care instanța o invocă în argumentația soluției dată pe fondul cauzei. Pe baza acestei norme, instanța dispune în sarcina Consiliului Local o obligație imposibil de îndeplinit și anume să analizeze documentația si să emită o hotărâre motivată în acest sens. O ultima critică adusă sentinței este aceea că instanța de fond a depășit atribuțiile puterii judecătorești. Recurenții pârâți susțin că în conținutul sentinței instanța admite că nu se poate substitui în atribuțiile unui organ deliberativ al administrației publice locale, dar consideră în mod greșit, în viziunea recurenților pârâți, că se poate substitui autorității din care face parte acel organ legislativ dispunând în sarcina Consiliului Local obligația de a analizarea documentației de urbanism pentru emiterea Planului Urbanistic Zonal (PUZ) întocmită de către reclamant și emiterea unei hotărâri motivate în acest sens.
SOLUȚIA INSTANȚEI DE RECURS
Instanța de recurs a respins toate recursurile formulate împotriva sentinței civile și a menținut în întregime soluția pronunțată de instanța de fond.
Pentru a pronunța această soluție, instanța de recurs a reținut că este imperativă soluționarea cererii recurentului reclamant printr-o hotărâre de consiliu local, hotărâre care stabilește cu titlu definitiv soluția dată cererii respective si clarifică pe deplin regimul aplicabil respectivei documentații.
Astfel, în măsura adoptării unei hotărâri de aprobare, respectivul PUZ va fi aplicabil teritoriului pe care îl studiază, în timp ce o hotărâre de respingere stabilește definitiv că derogarea solicitată nu poate fi acordată. Instanța reține că, în măsura în care această hotărâre nu este atacată în instanță, ea rămâne definitivă, iar cererea nu mai poate fi reiterată ,respectiv examinată, existând o soluție definitivă asupra ei.
În continuare, instanța de recurs statuează că în ipoteza atacării în fața instanței de contencios administrativ, prin conținutul său, această hotărâre trebuie să permită realizarea controlului de legalitate de către instanța de judecată, prin posibilitatea reală de analiză a aspectelor avute în vedere la adoptarea hotărârii de respingere. Aceleași aspecte indicate în hotărâre permit persoanei interesate motivarea cererii de chemare în judecată. În plus, în viziunea instanței de recurs, necesitatea adoptării unei hotărâri de consiliu local asigură și stabilirea responsabilității adoptării sau respingerii unui proiect, responsabilitatea specifică calității de consilier local și asumată de aceștia prin acceptarea acestei calități.
Consiliul Local nu a adoptat o hotărâre de respingere a documentației depuse de recurentul reclamant așa cum îl obligă prevederile legale incidente. Nerespectarea acestor dispoziții legale permite rediscutarea repetată a uneia și aceleiași cereri, căreia nu i se dă o soluție definitivă așa cum impune legiuitorul. În același timp, instanța a reținut că lipsa acestei hotărâri reprezintă o neîndeplinire a obligației de a asigura un control strict în domeniul aplicării reglementărilor urbanistice în maniera stabilită de legiuitor și totodată o neasumare a deciziei adoptate. Raportat la aceste considerente admiterea petitului privind obligarea Consiliului Local la aprobarea proiectului de hotărâre privind aprobarea Planului Urbanistic Zonal (PUZ) nu era posibilă.
Instanța de recurs reține că, în nici un caz, modalitatea de examinare a cererii reclamantului nu poate fi calificată ca o hotărâre de consiliu local de respingere a documentației PUZ. O asemenea calificare ar duce la concluzia că exista cel puțin 5 hotărâri de respingere, niciuna atacată de reclamant. Astfel, în actele întocmite după aceste ședințe s-a stabilit că în privința documentației depuse de reclamant nu s-a adoptat o hotărâre de admitere, fără a se preciza că s-a adoptat o hotărâre de respingere, această concluzie putând rezulta doar dintr-o interpretare.
Cu toate acestea, instanța de recurs menționează că, reținând blocajul în care se află cererea reclamantului datorită abținerilor de la vot, blocaj de natură a-i încălca dreptul de acces la justiție, interesele economice și finalmente dreptul de proprietate pe baza tuturor textelor de lege analizate, în mod legal prima instanță a dispus obligarea pârâtului Consiliu Local la adoptarea unei hotărâri motivate prin care să soluționeze cererea reclamantului. În fine, instanța de recurs arată că în sarcina Consiliului Local nu s-a impus o obligație imposibil de îndeplinit, ci o obligație prevăzută expres de legiuitor de a adopta o hotărâre de admitere sau respingere a PUZ. Practic recurenții trebuie să își adapteze procedura pe care o urmează în mod uzual pentru a îndeplini această obligație legală. Instanța nu a obligat Consiliul Local la emiterea unei hotărâri de aprobare ci la emiterea hotărârii impuse prevederile din Legea nr. 350/2001.