Relevanța cazului
Legea 554/2004 a contenciosului administrativ conferă posibilitatea oricărei persoane care se consideră vătămată printr-un act administrativ emis de către o autoritate publică să se adreseze instanței competente în vederea anulării actului și reparării prejudiciului cauzat. În același act normativ se definește excesul de putere ca fiind exercitarea dreptului de apreciere al autorităților publice prin încălcarea limitelor competenței prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor și libertăților cetățenilor.
În raport de aspectele menționate anterior, în unele situații, manifestările normative ale autorităților statului prin care se stabilesc regimuri urbanistice ale anumitor zone afectează dreptul de proprietate al cetățenilor. Astfel, există situații când parcelele ajung să fie eronat încadrate în unități teritoriale de referință ce conțin reguli de construire incompatibile cu istoricul și situația din teren al acelor parcele. Asemenea erori de încadrare materializează excesul de putere al autorității publice, având la bază, cel mai adesea, fie omisiunea de la momentul întocmirii planurilor urbanistice de a ține cont de realitatea din teren, fie exercitarea dreptului autorității de apreciere urbanistică cu încălcarea drepturilor subiective sau intereselor legitime private.
STAREA DE FAPT
În fapt, reclamanta era proprietară a unui imobil – teren situat în mun. Cluj-Napoca, str. Calea Turzii. Prin Planul Urbanistic General al Municipiului Cluj-Napoca din anul 1999 terenul proprietatea reclamantei a fost încadrat in zona de UTR CM3 parțial și UTR V5 parțial, zonă mixtă, în care era admisă inclusiv edificarea de locuințe. În aceste condiții, în favoarea reclamantei a fost eliberată în baza PUG 1999 o autorizație de construire pentru executarea lucrărilor de construire casă unifamilială, împrejmuire, amenajări exterioare.
Prin noul RLU aferent PUG adoptat în anul 2014 și intrat în vigoare în anul 2016 prin H.C.L. nr. 493/22.12.2014, încadrarea funcțională UTR Cm a fost modificată (în noua reglementare nu mai există) și parcela a fost cuprinsă în UTR Ec = Zonă de urbanizare – Zonă de activități economice de tip comercial — en detail desfășurate în unități de mari dimensiuni big box, mall, showroom, etc. Având în vedere caracterul zonei, în noua încadrare nu se mai permite amplasarea de locuințe, de orice tip.
Astfel, reclamanta a formulat o cerere prin intermediul căreia a solicita emiterea unui certificat de urbanism în scopul lucrări de construire, menționând că dorește edificarea unei construcții în partea din spate a terenului, considerând că noul PUG nu va putea împiedica edificarea respectivei construcții, având în vedere situația faptică existentă. Certificatul de urbanism nu a fost însă eliberat în scopul solicitat, ci s-a eliberat doar un certificat de urbanism în scopul de informare. Considerându-se vătămată prin această decizie a autorității publice, reclamanta a formulat plângere prealabilă conform procedurii prevăzute de Legea 554/2004, ce a fost respinsă de către autoritatea locală.
SUSȚINEREA CAUZEI ÎN FAȚA INSTANȚEI DE FOND. SENTINȚA TRIBUNALULUI CLUJ
Prin cererea de chemare în judecată introdusă, reclamanta a solicitat anularea parțială a HCL nr. 493/2014 prin care s-a aprobat documentația de actualizare a PUG Cluj-Napoca și a Regulamentului de Urbanism aferent, în ceea ce privește încadrarea funcțională a parcelei, și obligarea Consiliului Local Cluj-Napoca la efectuarea demersurilor necesare în vederea încadrării parcelei într-o unitate teritorială de referință ce permitea construirea de locuințe familiale fără procedură de urbanizare.
În acest sens, s-a arătat de către avocații Brisc Legal specializați în litigii de urbanism că la momentul modificărilor efectuate nu s-a ținut cont de realitatea faptică din teren, în sensul că elaboratorii P.U.G. Cluj-Napoca au omis că imobilul construcție familială autorizat în baza PUG 1999 era deja edificat. Mai mult, autoritatea pârâta nu a putut fundamenta rațiunea modificării aduse în privința regimului de construire al parcelei.
În al doilea rând, am subliniat faptul că încadrarea respectivei zone în UTR-Uec nu respectă definiția unității teritoriale de referință prevăzută în Legea 350/2001. Aceasta este o subdiviziune urbanistică caracterizată prin omogenitate funcțională și morfologică din punct de vedere urbanistic și arhitectural. În susținerea acestei idei, ne-am referit la faptul că terenurile și construcțiile dintr-o astfel de subdiviziune trebuie să aibă folosințe de aceeași natură și un regim juridic similar, ceea ce nu este cazul odată cu modificările despre care am făcut vorbire anterior. Astfel, în subzona respectivă, care în ansamblu este de case, reclamantei i se mai permitea la acel moment să mai construiască doar un mall sau un showroom, construcții mult mai ample decât cele deja existente. Evident aceste noi funcțiuni nu erau compatibile cu construcțiile deja existente pe parcelă.
Drept concluzie, am arătat în fața instanței de fond că integrarea parcelei în UTR-UEC s-a realizat în mod arbitrar, fără a se ține cont de specificul zonei respective și are ca și consecință încălcarea flagrantă a dreptului de proprietate al acesteia.
Sentința Tribunalului Cluj a fost una favorabilă, în sensul admiterii acțiunii formulate, anularea în parte a HCL nr. 493/2014 și obligarea pârâtei Consiliul Local Cluj-Napoca la încadrarea parcelei respective într-un UTR care permite construirea unei locuințe unifamiliale. Instanța de fond s-a raliat prin hotărârea pronunțată argumentelor aduse de echipa de avocați specializați în contenciosul special al urbanismului, considerând că măsura de modificare a regulilor de construire vatămă dreptul de proprietate al reclamantei și, pe cale de consecință, se justifică repunerea acesteia în situația anterioară. În motivare, se prevede faptul că era imperativ necesară motivarea deciziei de schimbare a încadrării urbanistice a parcelei puse în discuție, pentru a se putea justifica oportunitatea unei astfel de modificări, în caz contrar dreptul de apreciere cu privire la dezvoltarea urbanistică a orașului fiind exercitat cu exces de putere.
RECURSUL DECLARAT DE CĂTRE PÂRÂTĂ. SOLUȚIA INSTANȚEI DE CONTROL JUDICIAR
Recursul formulat de către Consiliul local al mun. Cluj-Napoca s-a întemeiat în drept pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din Codul de procedură civilă, invocându-se că sentința primei instanțe a fost pronunțată cu aplicarea greșită a normelor de drept material incidente în cauză.
În principal, autoritatea a invocat critici ce țin de faptul că aceasta considera că dreptul de a construi nu este un drept inerent dreptului de proprietate, astfel că aspectele privitoare la încadrarea terenului nu țin de legalitate, ci de un studiu de oportunitate al autorității publice, care nu ar putea fi cenzurat decât în limitele expres prevăzute de legea contenciosului administrativ. În combaterea susținerii expuse supra, echipa de avocați BRISC LEGAL a subliniat excesul de putere cu care a acționat autoritatea publică, raportat la argumentele extinse dezvoltate la fond. De asemenea, au fost invocate mai multe considerente expuse de către instanța supremă cu privire la această problematică. Rezumativ, am explicitat că dreptul de apreciere existent în domeniul urbanismului la nivelul autorităților publice nu poate fi exercitat într-un mod abuziv și că prerogativa de a cenzura astfel de abateri revine instanțelor de judecată, care are menirea de a menține un echilibru între interesul public și interesele legitime private.
Recursul formulat a fost respins, Curtea de Apel Cluj reținând că raportat la particularitățile parcelei autoritatea a acționat cu depășirea limitelor de apreciere. Întrucât zona era una mixtă şi au fost realizate construcţii recente, limitarea caracterului rezidenţial în zonă, introdusă prin noul PUG, trebuia motivată în mod corespunzător, temeinic, cu expunerea modalităţii de aplicare concretă a noii viziuni urbanistice. În caz contrar, vorbim despre o depăşire a limitelor rezonabile ale dreptului de apreciere şi intrăm în sfera abuzului de putere, cenzurabil de instanţă. De asemenea, au fost însușite argumentele intimatei în sensul că argumentaţia referitoare la poluarea produsă în zonă drept fundament al schimbării regulilor este irelevantă, cât timp ea deja locuieşte acolo. Dezideratul de a proteja populaţia prin interdicţia de a construi în scop familial nu mai poate fi atins de vreme ce se locuieşte deja pe respectiva parcelă.